Schutzausrüstungen und Masken werden oft aus Asien importiert. Bildrechte: imago images / Markus van Offern

Corona-Schutzprodukte Hat die "Maske – made in Germany" eine Zukunft? (Bericht von 01/2022)

03. Januar 2022, 05:42 Uhr

Mit mehr medizinischer Schutzausrüstung aus einheimischer Produktion wollte sich Deutschland bei pandemischen Notlagen unabhängiger von Importen machen. Doch vielerorts wird die Herstellung eingestellt, weil öffentliche Aufträge ausbleiben. Unter welchen Bedingungen haben deutsche Produkte überhaupt eine Chance?

von Danny Voigtländer, MDR-Wirtschaftsredaktion

Inhalt des Artikels:

• Forderung: Mehr Schutzprodukte aus deutscher Produktion
• Private und staatliche Investitionen könnten sich nicht auszahlen
• Deutsche Produkte bei Ausschreibungen zu teuer
• Hersteller fordern zusätzliche Vergabekriterien
• Anwendung zusätzlicher Vergabekriterien?
• Vergabestellen fürchten fehlende Rechtssicherheit
• Bundesländer haben verschiedene gesetzliche Grundlagen
• Vergabestellen brauchen klare Vorgaben im Vergabegesetz
• Novellierung des sächsischen Vergabegesetzes bisher gescheitert

Forderung: Mehr Schutzprodukte aus deutscher Produktion

Atemschutzmasken, Schutzkittel oder Test-Sets: Im Frühjahr 2020 waren Corona-Schutzausrüstungen und medizinische Produkte schlagartig in großen Mengen gefragt. Weil weltweit die Bedarfe stiegen und China gleichzeitig die Ausfuhr beschränkte, waren vor allem Masken plötzlich Mangelware. Auch hiesige Produzenten konnten die verstärkte Nachfrage in Deutschland nicht bedienen.

Um in zukünftigen Notsituationen weniger abhängig von Importen zu sein, entschied die Bundesregierung, die Herstellung von "Schutzprodukten – made in Germany" finanziell zu fördern. Rund 40 Millionen Euro hat sich das Bundeswirtschaftsministerium nach eigenen Angaben die Förderung von Investitionen in Produktionsanlagen für Schutzausrüstung, Medizinprodukte und Antigentests kosten lassen. Da einheimische Produkte jedoch am Markt kaum mit den Billigpreisen asiatischer Konkurrenten mithalten können, war klar: Damit sich die Produktion in Deutschland rechnet, brauchen Hersteller vor allem Aufträge von staatlichen Stellen.

Private und staatliche Investitionen könnten sich nicht auszahlen

Inzwischen hat sich bei den meisten Unternehmen Ernüchterung breitgemacht. Denn die Aufträge öffentlicher Einrichtungen bleiben aus. Da diese lieber wieder die Ware aus Fernost einkaufen, haben viele Betriebe ihre Produktionen bereits gestoppt oder stark zurückgefahren.

Auch in den TechniSat-Werken im vogtländischen Schöneck und in Staßfurt sitzt man auf vollen Lagern mit Millionen von Masken. Am Beginn der Pandemie, als diese überall fehlten, hatte der Elektronikspezialist in Rekordzeit eine Maskenproduktion aufgebaut. Doch nun sind die meisten Maschinen abgestellt, die neuen Mitarbeiter in Kurzarbeit. "Das ärgert uns ungemein. Wir haben 850.000 Euro Förderung bekommen, selber zwölf Millionen investiert", erklärt Robert Lüneberger. Dies, so der Technisat-Projektleiter, hätte man sich alles sparen können, wenn die öffentliche Hand gar nicht einkaufen möchte.

Hätte sich der Staat die kostspielige Förderung schenken können? Letztlich muss auch den Steuerzahler die Frage beschäftigen, ob der Staat aus blindem Aktionismus Millionen in eine Industrie gesteckt hat, für die es am Markt ohne ihn langfristig keine Zukunft gibt. 

Deutsche Produkte bei Ausschreibungen zu teuer

Weshalb jedoch kaufen staatliche Einrichtungen zu wenig Corona-Schutzprodukte ein? Die Vergabe größerer Aufträge erfolgt normalerweise über eine öffentliche Ausschreibung. Hierbei ziehen viele einheimische Hersteller regelmäßig den Kürzeren. Der Grund ist der niedrige Preis asiatischer Konkurrenzprodukte, gegen den ein "Artikel – made in Germany" schwerlich ankommen kann. Der Angebotspreis bleibt jedoch oft das alleinige Zuschlagskriterium bei der Vergabe.

Dabei muss der Preisunterschied gar nicht so hoch ausfallen. Im Fall der FFP-2 Maske aus dem Vogtland liegt der Anschaffungspreis, abhängig von der Bestellmenge, zwischen 20 und 25 Cent. Das sind gerade einmal fünf bis zehn Cent mehr als das, was laut Schätzung von Projektleiter Lüneberger der Artikel aus Asien kostet.

Hersteller fordern zusätzliche Vergabekriterien

"Die Zuschlagskriterien müssten geändert werden. Und zwar so, dass nicht der günstige Preis zählt, sondern auch der europäische Standort und Umweltaspekte wie kürzere Transportwege", sagt Robert Lüneberger. Solche oder andere Aspekte neben dem Preis-Kriterium spielen aber bei der ausgeschriebenen Leistung oft gar keine Rolle.

Thorsten Schulten unterstützt Robert Lünebergers Argumentation. "Das wirtschaftlichste Angebot ist nicht immer das billigste Angebot, auch wenn es die Haushaltslage vieler öffentlichen Stellen nahelegt. Wirtschaftlichkeit muss ganzheitlicher gesehen werden", erläutert er. Schulten ist Tarif-Experte des gewerkschaftsnahen Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung. Er hat sich mit der Frage befasst, wie Bund, Länder und Gemeinden im Sinne einer modernen Vergabepolitik soziale und ökologische Kriterien für politische Zielstellungen nutzen können.

Öffentliche Hand kauft jährlich für 500 Milliarden Euro ein

Durch eine Beschaffung nach sozial- und umweltgerechten Kriterien könnte sich die öffentliche Hand als Vorbild für nachhaltiges und volkswirtschaftlich sinnvolles Wirtschaften erweisen. Deutschlandweit beträgt das jährliche Auftragsvolumen beim Erwerb von Waren und Dienstleistungen durch öffentliche Stellen rund 500 Milliarden Euro. Mit dieser Marktmacht ließen sich viele wichtige politischen Ziele verfolgen.

Preis-Kriterium vereinfacht öffentliche Vergabeverahren

Warum scheint es dann aber in Vergabestellen häufige Praxis zu sein, dass allein der Angebotspreis den Ausschlag gibt? Peter Gerlach ist Geschäftsführer der Auftragsberatungsstelle Sachsen, dem sächsischen Kompetenzzentrum zu Fragen des öffentlichen Auftragswesens*, und führt Seminare speziell für Verwaltungsfachangestellte durch. Er sagt: "Es ist vor allem bequem, nur nach dem Preis zu fragen. Um Ausschreibungskriterien kreativ zu nutzen, muss man aber Marktkenntnis und Kreativität besitzen. Oft ist es fehlendes Wissen, die Unerfahrenheit der Mitarbeiter oder die Personalnot in den Verwaltungen."

Anwendung zusätzlicher Vergabekriterien?

Im Falle der Atemschutzmasken von TechniSat wären, so Gerlach, neben dem Preis weitere Bewertungskriterien möglich – beispielsweise die schnelle Verfügbarkeit größerer Mengen aufgrund kurzfristiger pandemiebedingter Bedarfe. Gerlach: "Solche Anforderungen müssen auch Wettbewerbsgegenstand werden, andernfalls kann aus Sparsamkeitsgründen nur der Preis zur Entscheidung herangezogen werden."

Mit einer zielführenden Wettbewerbsgestaltung seien die angestrebte Versorgungssicherheit und damit eine indirekte Chancenverbesserung für die regionalen Unternehmen gegeben. Allerdings, schränkt Peter Gerlach ein, gäbe es das Problem, dass für die Beschaffungsziele nicht immer die notwendigen finanziellen Mittel zur Verfügung gestellt würden. Sofern die Budgets zu klein seien, würde, der Not folgend, ein reiner Preiswettbewerb stattfinden.

Vergabestellen fürchten fehlende Rechtssicherheit

Nicht wenige öffentliche Auftraggeber sorgen sich jedoch auch um die Rechtssicherheit ihrer Ausschreibung. "Viele Kommunen etwa schrecken vor der Anwendung weiterer Vergabekriterien zurück, weil sie, im Grunde unbegründet, Klagen von Mitbewerbern fürchten. Insofern ist der Preis als alleiniges Kriterium einfacher zu handhaben", sagt Thorsten Schulten. Dabei könne etwa die Frage, ob die Herstellung von Atemschutzmasken in Asien ohne ausbeuterische Formen der Beschäftigung passiere, auch ein Kriterium sein.

Bundesländer haben verschiedene gesetzliche Grundlagen

Manche Bundesländer, so Schulten, machen in ihren Vergabegesetzen die Einhaltung sozialer oder ökologischer Standards zur Pflicht. In anderen Ländern handele es sich dagegen nur um eine Kann-Bestimmung. Allerdings könnten soziale oder ökologische Kriterien prinzipiell auch auf Grundlage von EU-Richtlinien beziehungsweise Bundesgesetzen angewendet werden. "Es hängt dann an den einzelnen Vergabestellen, ob es sich die Mitarbeiter zu ihrem Anliegen machen oder nicht. In der Regel sind diese Leute aber in der Minderheit", sagt Schulten. Einfacher und sicherer zu handhaben sind für die meisten Vergabestellen deshalb verbindliche Vorgaben im landesspezifischen Vergabegesetz.

Vergabestellen brauchen klare Vorgaben im Vergabegesetz

Will man eine flächendeckende Anwendung zusätzlicher Vergabekriterien, braucht man ein möglichst klar formuliertes Landesvergabegesetz. Thorsten Schulten erklärt: "Das sächsische Vergabegesetz beispielsweise ist besonders allgemein gefasst. Da steht zwar drin, dass das wirtschaftlichste Angebot nicht gleichbedeutend mit dem niedrigsten Preis ist. Aber ohne klaren Kriterien, was Wirtschaftlichkeit sonst noch ausmacht, läuft das ins Leere." In Sachsen-Anhalt und Thüringen sei man da weiter, auch wenn Schulten bei der praktischen Umsetzung des neuen Thüringer Vergabegesetzes noch erhebliche Probleme sieht.

Novellierung des sächsischen Vergabegesetzes bisher gescheitert

In Sachsen gibt es seit vielen Jahren Bemühungen, das sächsische Vergabegesetz zu modernisieren. Zuletzt wurden 2018 von den Landtagsfraktionen der Linken und Grünen zwei Gesetzesentwürfe zur Weiterentwicklung des Vergaberechts im Freistaat eingebracht. Klaus Tischendorf, der damals Landtagsabgeordneter der Linken war, hat am Entwurf mitgearbeitet. Er sagt: "Sachsen brüstet sich damit, dass das sächsische Vergabegesetz wirtschaftsfreundlich ist, weil es vergleichsweise wenig Reglungen enthält. Aber die mittelständige Wirtschaft profitiert im Fall der Maskenherstellung nicht davon. Jetzt rächt es sich, dass sich die CDU nie für ein neues Vergabegesetz eingesetzt hat." Die SPD, so Tischendorf weiter, habe sich damals damit herausgeredet, dass man aufgrund der Koalition mit der CDU dem Gesetzesentwurf nicht zustimmen kann.

Änderung des sächsischen Vergabegesetzes weiterhin geplant

Die sächsische Regierungskoalition hat sich dennoch erneut die Novellierung des Vergabegesetzes auf die Fahnen geschrieben. Angesichts der Probleme der Hersteller von Corona-Schutzprodukten bleibt für Klaus Tischendorf die Frage: "Warum hat sich dann bisher noch niemand mit dieser Baustelle beschäftigt?"

* Die Auftragsberatungsstelle ist eine gemeinsame Einrichtung von unter anderem den Handwerkskammern, den Industrie- und Handelskammern und dem Freistaat Sachsen.

Quelle: MDR-Wirtschaftsredaktion