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Bundeskanzler Olaf Scholz, MP Reiner Haseloff u.a. im Januar 2024 beim Hochwasser in Sachsen-Anhalt Bildrechte: picture alliance/dpa | Jan Woitas

Hochwasser-SchädenVersicherer: "Wir wissen nicht, was eine solidarische Pflichtversicherung ist"

19. Juni 2024, 18:41 Uhr

Mit jedem neuen Hochwasser in Deutschland wird die Forderung nach einer Elementarschaden-Pflichtversicherung lauter. Die Bundesländer verlangen eine Regelung vom Bund. Doch das Bundesjustizministerium sieht eine Versicherungspflicht für alle kritisch, die Versicherer warnen ihrerseits vor einer "Scheindebatte". Warum steckt die Diskussion seit Jahren fest? Ein Überblick.

Auf etwa zwei Milliarden Euro beziffert die Versicherungswirtschaft die Schäden der jüngsten Unwetter in Süddeutschland. Nur etwa die Hälfte der etwa 8,5 Millionen Wohngebäude in Deutschland besitzen neben Gebäude- und Hausratversicherung gegen Blitz, Sturm, Feuer und Hagel zusätzlich eine Elementarschadenabsicherung gegen Starkregen/Fluten, Erdrutsche oder Schneedruck. Daher setzen die Bundesländer auf eine Versicherungspflicht. Mit dieser Forderung gehen sie am Donnerstag in Gespräche mit dem Bund.

Bislang stehen Bund und Länder bei Hochwasserkatastrophen Hausbesitzern ohne Versicherungsschutz mit Nothilfeprogrammen bei – finanziert aus Steuereinnahmen. Warum dann nicht gleich eine allgemeine, solidarische Pflichtversicherung? Warum sperrt sich das FDP-geführte Bundesjustizministerium, sind die Versicherer dagegen? Wäre das sogenannte Opt-Out-Modell ein Kompromiss?

Versicherungsbranche wirft Politik Versagen vor

Mit Unverständnis blickt der Gesamtverband der Versicherungswirtschaft GDV auf die seit Jahren andauernde Debatte. Der GDV teilte MDR AKTUELL mit: "Wir wissen als deutsche Versicherungswirtschaft nicht, was eine 'solidarische Pflichtversicherung' ist." Die Befürworter verwendeten häufig unklare Begrifflichkeiten und verwiesen auf Modelle im Ausland, ohne Prüfung, ob das überhaupt auf Deutschland übertragbar sei. Prinzipiell kritisieren die Versicherer, dass eine Pflichtversicherung einer Steuer ähnele, die alle Hausbesitzer und indirekt auch Mieter zu tragen hätten.

Der GDV spricht von einer verengten Diskussion um eine Pflichtversicherung, ohne konkreten Gesetzesvorschlag und ohne schlüssiges Gesamtkonzept. Dem Verband zufolge liegen bundesweit nur etwa 1,5 Prozent aller Adressen in Zonen mit einem Hochwasserrisiko alle zehn Jahre oder häufiger – etwa 330.000 Gebäude. Bei einer allgemeinen Versicherungspflicht müsste auch ein Wohnungsbesitzer oder Mieter im fünften Stock eines Hochhauses zahlen und und damit etwa Eigentümer von Wassergrundstücken subventionieren.

Zugleich warnt der GDV bei einer "Pflichtlösung" vor negativen Auswirkungen für den Markt und die Verbraucher. Die Unternehmen könnten sich aus der Naturgefahrenversicherung zurückziehen. Im Kern pocht die Branche auf mehr Flutschutzmaßnahmen und ist zugleich daran interessiert, dass der Staat möglichst mitverantwortlich bleibt.

Haltung der Bundesländer und Parteien

Beim Bund-Länder-Treffen am Donnerstag wollen die Landesregierungen die Einführung einer bundesweiten Pflichtversicherung vorantreiben. Der Vorsitzende der Ministerpräsidentenkonferenz, Hessens Regierungschef Boris Rhein (CDU), sagte im Vorfeld: "Naturkatastrophen wie Unwetter oder Stürme dürfen weder Menschen in den finanziellen Ruin treiben, noch in vollem Umfang alle Steuerzahlerinnen und Steuerzahler belasten."

Die saarländische Ministerpräsidentin Anke Rehlinger (SPD) erklärte, die Preise für Elementarschadenversicherungen seien vor allem für Hausbesitzer mit besonders hohem Risiko aktuell "astronomisch hoch". Durch eine allgemeine Pflicht wie in Frankreich könnten sich alle eine solche Versicherung leisten. Ähnlich sieht es Bayerns Verbraucherschutzminister Thorsten Glauber, der aktuell die Verbraucherschutzministerkonferenz leitet. Der FW-Politiker bezeichnete die Einführung einer bundesweiten Elementarschadenversicherung als überfällig.

Der Solidargedanke dabei: Menschen in sicheren Regionen würden es mit ihren Versicherungen für Menschen in Risikogebieten günstiger machen. Weiteres Argument: Durch den Klimawandel und gehäufte Extremwetterereignisse sind alle Regionen und Menschen gefährdet.

Thüringens Regierungschef Bodo Ramelow (Linke) und Sachsen-Anhalts Umweltminister Armin Willingmann (SPD) sehen den Bund am Zug. Willingmann erklärte jüngst, er bedauere es sehr, dass der Bundesjustizminister hier aufgrund juristischer Bedenken "auf Zeit spielt" und es bislang keinen Vorschlag der Bundesregierung gebe.

Die CDU-geführte Landesregierung von Sachsen erklärte Mitte Juni etwas offener, der Bund sollte die rechtlichen Voraussetzungen schaffen, um die Menschen bei der Risikovorsorge vor Naturgefahren besser zu unterstützen. Viele Menschen erlitten bei Katastrophen existenzielle Schäden, die sie genau so wenig allein tragen könnten wie die staatliche Solidargemeinschaft. Sachsen und NRW fordern "eine versicherungsrechtliche Lösung, die den Namen einer Pflichtversicherung verdient".

Widerrufsmodell als möglicher Kompromiss?

Die praktische Umsetzung einer Versicherungspflicht ist komplex: Es geht um rechtliche Fragen, wie die Vertragsautonomie und Berufsfreiheit. Wer bietet die Versicherung an: eine staatliche Monopolversicherung oder mehrere private Anbieter? Werden die Prämien risikodifferenziert gestaltet oder zu einem Einheitstarif? Geklärt werden muss auch, ab welchem Ausmaß einer Katastrophe der Staat als Rückversicherer einspringt, wenn Versicherungen die Schäden nicht allein tragen können.

Die Unionsfraktion im Bundestag schlug im Herbst 2023 vor, Wohngebäudeversicherungen im Neugeschäft standardmäßig nur noch mit einer Elementarschadenabsicherung anzubieten. Im Bestandsgeschäft sollten sämtliche Wohngebäudeversicherungen zu einem Stichtag um Elementarschäden ergänzt werden. Jedoch sollten Kunden in beiden Varianten diese Option auch abwählen können (Opt-Out).

Aus Sicht von CDU/CSU bliebe so die Vertragsfreiheit gewahrt. Der Steuerzahler werde geschützt, wenn im Regelfall die Versicherung zahle und nicht mehr der Staat einspringen müsse. Kritiker monieren, dass beim Widerrufsmodell weiterhin viele Eigenheimbesitzer auf die Absicherung verzichten könnten, was die Prämien in die Höhe treibe. Und es bliebe die Frage: Wann springt der Staat ein?

Bundesjustizministerium: Versicherungspflicht löst nicht die Probleme

Die FDP ist gegen eine Elementarschaden-Pflichtversicherung, aber offen für die Widerspruchslösung. Bundesjustizminister Marco Buschmann argumentiert, eine Pflicht würde die Wohnkosten für alle erhöhen, weil Eigentümer die Kosten auf Mieterinnen und Mieter umlegen würden. Sein Ministerium verweist auch auf verfassungs- und versicherungsrechtliche Fragen, die durch aufwendige Expertisen ausgeräumt werden müssten. Weitere Gegenargumente sind:

  • eine Elementarschaden-Pflichtversicherung verhindere keine Extremwetterereignisse und Schäden
  • sie unterbinde nicht den Bau von Wohngebäuden in Risikogebieten oder ersetze nicht bauliche Schutzmaßnahmen
  • eine gesetzliche Pflicht bedeute mehr Bürokratie, etwa zur Kontrolle der Einhaltung bei Millionen Wohngebäuden

Das Bundesjustizministerium setzt in erster Linie auf Prävention, unter anderem im Umwelt-, Wasserhaushalts- und Baurecht sowie auf Maßnahmen, um die Versicherungsdichte möglichst auf freiwilliger Basis zu erhöhen. In den letzten Jahre war die Quote leicht gestiegen. Nach Angaben des Ministeriums soll am Donnerstag auch eine Expertengruppe ihre Erkenntnisse präsentieren.

Versicherer warnen vor "Scheindebatte" und fordern Gesamtkonzept

Wie die FDP setzt auch der Gesamtverband der Versicherer auf ein "Gesamtpaket" statt auf eine Pflichtversicherung. Die Unternehmen favorisieren eine Kombination aus weiterhin freiwilliger Versicherung, Beteiligung des Staats im Katastrophenfall und mehr staatliche Investitionen in Schutzmaßnahmen. Bereits geschlossene Gebäudeversicherungen sollen demnach zu einem Stichtag automatisch auch Elementarschutz enthalten – sofern die Kunden nicht widersprechen.

GDV-Hauptgeschäftsführer Jörg Asmussen betont: "Eine Pflichtversicherung ist kein Allheilmittel und verhindert keinen Hochwasserschaden. Ein Maßnahmenpaket aus einer verpflichtenden Klima-Gefährdungsbeurteilung bei Baugenehmigungen, einem Baustopp in Überschwemmungsgebieten, der Entsiegelung von Flächen (...). Ohne vorbeugende Maßnahmen führen wir eine Scheindebatte."

Der Bund der Versicherten und die Verbraucherzentrale Bundesverband geben zu bedenken, dass auch eine Elementarschaden-Versicherung nicht immer alle Schäden abdecke, etwa eindringendes Grundwasser.

Juristische Hürden für eine Versicherungspflicht

Die Union verweist in ihrem Antrag für ein Opt-Out-Modell auf das Grundprinzip der Privatautonomie im Zivilrecht. Der Staat sollte in private Rechtsverhältnisse nur eingreifen, wenn es absolut notwendig sei – wie bei der Krankenversicherung als fundamentale soziale Absicherung und Haftpflichtversicherung, um Dritte vor den Schäden eigenen Handelns zu schützen.

Auch die Versicherer sehen hohe juristische Hürden für eine "solidarische Versicherungspflicht". In einer Stellungnahme an MDR AKTUELL wird auf unzählige Gutachten mit komplexen Abwägungen und unterschiedlichen Versicherungsmodellen verwiesen. Je weiter sich ein Pflichtversicherungsmodell von einer risikobasierten Prämienkalkulation entferne, desto wahrscheinlicher werde es vor dem Bundeverfassungsgericht scheitern. Dagegen hält die SPD-Fraktion im Bundestag die Einführung einer verpflichtenden Elementarschaden-Versicherung für rechtskonform.

Der Immobilienverband Deutschland betont, alle Gebäudeeigentümer seien für den Schutz ihres Eigentums selbst zuständig. Angesichts regional unterschiedlicher Risiken sei ein standortunabhängiger Versicherungszwang abzulehnen – zumal noch offen sei, ob letztlich der Vermieter oder der Mieter die zusätzlichen Kosten tragen müsse.

Dieses Thema im Programm:MDR FERNSEHEN | MDR AKTUELL | 20. Juni 2024 | 19:30 Uhr