Koalitionsvertrag im Check | Teil 2 "Gute Kitas": Was ist daraus geworden?

In der Familienpolitik hat Schwarz-Rot nicht gekleckert. Es gab in zwei Stufen mehr Kindergeld und einen höheren Kinderzuschlag für Einkommensschwache. Milliarden sollten auch in "gute" Kitas und Schulen fließen. Kamen sie an?

Das Teaserbild zeigt ein Themenbild und trägt den Titel "Gesagt, getan?" – Die Bilanz der Großen Koalition
Koalitionsvertrag 2018: "Gesagt, getan?" – Die Bilanz der Großen Koalition. Bildrechte: MDR/dpa

In den vergangenen vier Jahren hat die Koalition aus Union und SPD in der Familien- und Bildungspolitk einiges geschafft. Neben eher sozialpolitischen Aufgaben und Ausgaben für Familien und Kinder hatte sie sich besonders im Bereich frühkindlicher und schulischer Bildung etwas vorgenommen. Noch einmal wie ein Programm hatte dazu im schwarz-roten Koalitionsvertrag gestanden:

Wir werden alle Familien finanziell entlasten, die Kinderbetreuung verbessern.

Koalitionsvertrag, 2018

Kernpunkt der Familienpolitik: Verbesserte Kinderbetreuung

Auch einen "Nationalen Bildungsrat" wollte die Koalition schaffen und einen Ganztagsanspruch für Grundschüler. Zudem stand der Digitalpakt Schule mit fünf Milliarden Euro in fünf Jahren im Koalitionsvertrag. Das auch als Etatposten größte Projekt in der Familienpolitik wurde aber die Verbesserung der Kinderbetreuung vor der Schule, nun verstärkt auch als "frühkindliche Bildung" qualifiziert.

Wir wollen bestmögliche Betreuung für unsere Kinder und bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Dazu unterstützen wir Länder und Kommunen weiterhin beim Ausbau des Angebots und bei der Steigerung der Qualität von Kinderbetreuungseinrichtungen und dem Angebot an Kindertagespflege sowie zusätzlich bei der Entlastung von Eltern bei den Gebühren.

Koalitionsvertrag, 2018

Daraus wurde das von der SPD forcierte und von deren Familienministerin Franziska Giffey so genannte "Gute-Kita-Gesetz". Im Vertrag hieß es, dass "wir jährlich laufende Mittel zur Verfügung stellen (2019 0,5 Milliarden, 2020 eine Milliarde, 2021 zwei Milliarden)" – und "die Länderkompetenzen wahren".

Statt 3,5 Milliarden wurden es dann fast 5,5 Milliarden Euro, die der Bund locker machte, verteilt auf vier Jahre und 16 Bundesländer: 493 Millionen für 2019, danach 993 Millionen Euro für 2020 und jeweils 1.993 Millionen für 2021 und 2022.

Das "Gute-Kita-Gesetz": Die Ziele der Koalition

Damit gelang es, das komplexe und aufwändige Gesetzgebungsverfahren in erstaunlich kurzer Zeit noch im ersten Jahr der Koalition durchzubringen und das KiQuTG Anfang 2019 in Kraft zu setzen: Das "Gesetz zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Verbesserung der Teilhabe in Tageseinrichtungen und in der Kindertagespflege (KiTa-Qualitäts- und -Teilhabeverbesserungsgesetz)".

In der Begründung des Gesetzes wurden vier wesentliche Ziele formuliert:

  • gleichwertiger Zugang zu hoher Qualität in der frühkindlichen Bildung, Erziehung und Betreuung für alle Kinder in Deutschland
  • Abbau von Unterschieden zwischen den Ländern, um zu gleichwertigen Lebensverhältnissen für Kinder in Deutschland zu kommen
  • bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf mit bundesweit gleichwertigen Rahmenbedingungen auch für die Eltern
  • Verbesserung der Teilhabe an der Kindertagesbetreuung auch durch eine Entlastung der Eltern von Kita-Beiträgen

Die Umsetzung in den Ländern

Zur Vorgeschichte gehört vor allem der bundesweite Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab dem ersten Lebensjahr, ebenfalls von einer schwarz-roten Koalition im Bund schon 2008 beschlossen und seit 2013 in Kraft.

Damit einher ging ein gewaltiger Aufbau an Kindergarten- und Krippenplätzen, letzteres vor allem im Westen. Was erreicht wurde, zeigt der gestiegene Anteil von Kindern unter drei Jahren in Tagesbetreuung und erwerbstätigen Müttern von Kindern unter drei in allen Bundesländern, besonders aber im Westen.

Vier Jahre später dann war auch von "Kinder-Verwahranstalten" wieder lauter die Rede, dass doch nicht immer nur neue Plätze geschaffen werden könnten, ohne zu schauen, was in Kitas passiert. Auch erziehungswissenschaftliche Diskurse fanden zunehmend Eingang in Bildungspolitik und damit auch der Begriff Qualität.

Dass die damalige Ministerin Giffey das politische Produkt als das "Gute-Kita-Gesetz" verkaufte, wurde viel kritisiert, weil das den Namen eines Gesetzes mit Reklame verband. Derart politische Reklame jedoch brannte diesem Gesetz einen Willen des Gesetzgebers – Qualität zu fördern – förmlich ein, was ihn trotz seiner abweichenden Umsetzung bis heute davor bewahrte, vergessen zu werden.

Eine strukturelle Bedingungen für Qualität: Personal

Woran sich "Qualität" bei Kinderbetreuung tatsächlich festmachen ließe, ist Gegenstand potenziell grenzenloser Debatten. Vereinfacht gesagt: Viel liegt am Personal und daran, wie viel Zeit die Erzieherinnen und Erzieher für wie viele Kinder haben. So hatte etwa die Leipziger Erziehungswissenschaftlerin Susanne Viernickel bereits 2010 neben dem Personalschlüssel die Fachkraft-Kind-Relation, die Größe der Kindergruppen und die Qualifikation des Personals als das "eiserne Dreieck der Strukturqualität" bezeichnet. So gesehen, kann es ein Mehr an wie auch immer verstandener Qualität ohne mehr qualifiziertes Personal nicht geben.

Darauf stützt sich letzlich auch die 2020 von der Bertelsmann-Stiftung in einer Studie geäußerte Kritik an großen Unterschieden in den deutschen Kitas gerade beim Personal, zwischen Ost und West und Regionen, daran dass in Kindergärten im Osten sich eine Fachkraft meist um deutlich mehr als zehn Kinder zu kümmern hat und in den meisten westlichen Ländern um deutlich weniger als zehn.

Da die Sache im deutschen Föderalismus aber in der Hoheit der Länder liegt, versuchte es die schwarz-rote Koalition dieses Mal über Verträge mit den Ländern und überließ es ihnen fast ganz, wofür sie die Mittel nutzen. Zehn Handlungsfelder waren definiert, die so ziemlich alles denkbare ermöglichten, von Sprachförderung über Fachkräfte-Ausbildung bis zur Schaffung von weiteren Kita-Plätzen oder der Beitragsentlastung der Eltern. Vom "Geld-für-alles-Gesetz" war da die Rede.

Was die Länder daraus gemacht haben, zeigt diese Karte. Und wie sie ihre Schwerpunkte finanziell setzten, geht im Detail vor allem aus den Anhängen der jeweiligen Bund/Länder-Verträge hervor, die ebenfalls dort zu finden sind.

Dass sie vom Ziel qualitativer Angleichungen abweichen, wurde nicht erst Ende 2019 schon kritisiert, als mit den Verträgen fest stand, was die Länder mit dem Geld machen würden. "Schummelbezeichnung" kam von der FDP aus der Opposition. Doch in ähnliche Richtungen ging auch Experten-Kritik etwa vom Paritätischen Gesamtverband, wie auch schon bei den Anhörungen im Bundestag 2018, als es die Grünen noch mit einem alternativen Gesetzentwurf versucht hatten.

Das aufälligste Beispiel für diese Abweichungen bietet Mecklenburg-Vorpommern. In dem Vertrag, den die frühere Bundesfamilienministerin Manuela Schwesig dann als Ministerpräsidentin im Nordosten mit ihrer SPD-Parteifreundin Franziska Giffey unterschrieb, gewährte der Bund die Mittel ausschließlich zur Entlastung der Eltern von Kita-Beiträgen. Nichts ging hier also in mehr pädagogische Qualität im engeren Sinn, womit Mecklenburg-Vorpommern bundesweit jedoch allein geblieben ist.

Was Sachsen getan hat

Sachsen hat seine rund 269 Millionen Euro tatsächlich in zumindest eine Bedingung für Qualität investiert – in mehr Vor- und Nachbereitungszeit der Kita-Fachkräfte. Ab 22 Stunden Arbeitszeit pro Woche gab es mindestens eine Stunde für "mittelbare pädagogische Tätigkeiten" wie Dokumentation und Planung von Bildungsangeboten, ab 34 Stunden pro Woche mindestens zwei Stunden. Für Kindertagespflegepersonen ("Tagesmütter") wird je betreutem Kind eine halbe Stunde wöchentlich für solche Zwecke finanziert. Das Plus an dazu nötigen Fachkräften für die Kitas wurde auf 5,4 Prozent beziffert.

Verwendung der Mittel aus dem "Gute-Kita-Gesetz":
Betreuungsschlüssel: 96 Prozent – Kindertagespflege: 4 Prozent

Der Vertrag mit dem Bund – Vorhaben des Landes im Anhang im Detail

Das Beispiel Sachsen zeigt dabei recht plastisch, wie teuer nennenswerte Verbesserungen beim Personalschlüssel werden können, was auch eine der größten Schwierigkeiten bei der Umsetzung dieses Ziels ist. Denn Aufwuchs beim Personal müssen die Länder weiter finanzieren, um danach den erreichten Stand zumindest zu halten. Für die vier Jahre, in denen Mittel des Bundes flossen, gingen diese in Sachsen fast vollständig darin auf.

Allerdings haben die Kitas im Land auch beim "Bildungsstärkungsgesetz" etwas abbekommen; und für ihren weiteren Ausbau nutzt Sachsen auch Mittel aus dem Konjunkturpaket des Bundes für die Jahre 2020 und 2021.

Gut scheint es den Kitas im Land jedoch noch nicht zu gehen und günstiger werden sie auch nicht. Trotz der Anfang 2020 erweiterten Spielräume für Kommunen, Kita-Kosten zu senken, sind sie weiter sehr unterschiedlich hoch für Eltern und steigen auch weiter, wie jetzt beispielsweise in Chemnitz.

Die Umsetzung in Sachsen-Anhalt

Sachsen-Anhalt hat seine rund 140 Millionen Euro größtenteils in eine Entlastung der Eltern mit mehreren Kita-Kindern von den Gebühren gesteckt und den Rest zu gleichen Teil in Gewinnung und Ausbildung zusätzlichen Personals und pädagogische Fachberatung sowie in mehr Personal für Einrichtungen mit besonderem Bedarf. Hierfür werden den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe zusätzliche 137 Vollzeitstellen finanziert.

Verwendung der Mittel aus dem "Gute-Kita-Gesetz":
Gebühren: 58 Prozent – Betreuungsschlüssel: 21 Prozent – Fachkräfte: 21 Prozent

Der Vertrag mit dem Bund – Vorhaben des Landes im Anhang im Detail

Mit der Gebührenentlastung kann das Land zumindest für etwas mehr Gleichheit innerhalb Sachsen-Anhalts sorgen, denn die Kosten für Kita-Plätze variieren regional stark. Gleichwohl hieß es unter anderem bei der SPD vor der Landtagswahl 2021, dass die finanzielle Entlastung von Familien noch nicht reiche, weil Kitas auch Bildungseinrichtungen seien. Beim Thema Qualität ist also noch nicht viel Neues passiert, während die Belastung des Personals auch wegen der hohen Auslastung der Einrichtungen weiter hoch ist.

Was Thüringen getan hat

Thüringen hat seine rund 142 Millionen Euro in vier Feldern verwendet und den größten Teil zur Verbesserung der Fachkraft-Kind-Relation. Umgesetzt im neuen Kindergartengesetz seit 1. August 2020, wurden Personalprobleme verschärft und das Gesetz gelockert, um in Kindergärten doch auch geringer qualifizierte Sozialassistenten und Kinderpfleger einsetzen zu können.

Mit fast genau so viel Geld wurde zudem die Beitragsfreiheit für Eltern ausgebaut, von einem auf zwei Jahre vor der Einschulung. Der Rest fließt in ein noch mäßig frequentiertes Modellprojekt "Vielfalt vor Ort begegnen". Dabei geht es um multiprofessionelle Teams in Kindertagesstätten "mit komplexen Bedarfen" – mithin also auch um die Qualität pädagogischer Arbeit.

Verwendung der Mittel aus dem "Gute-Kita-Gesetz":
Betreuungsschlüssel: 44 Prozent – Gebühren: 43 Prozent – Pädagogische Arbeit: 12 Prozent – Fachkräfte: 1 Prozent

Der Vertrag mit dem Bund – Vorhaben des Landes im Anhang im Detail

Unsicher ist, wie es weitergeht. Um Qualität zu entwickeln, hatte etwa die Landtagsfraktion der Grünen ein Gutachten erarbeiten lassen. Ob und wie es sich nutzen lässt, wird sich vermutlich aber erst zeigen, wenn die politischen Verhältnisse im Land auf längere Sicht etwas klarer werden sollten, frühestens wohl, wenn über den Landeshaushalt für 2022 gesprochen werden muss.

Die Ergebnisse

Nicht gelungen ist der Anspruch auf Ganztagsbetreuung für Grundschüler der Schuljahrgänge ab 2026. Er wurde im Bundesrat am 25. Juni gestoppt. Die Länder wollen, dass sich der Bund noch stärker an Personal- und Betriebskosten beteiligt, obwohl seine Anschubfinanzierung schon auf bis zu 3,5 Milliarden Euro aufgestockt und seine Beteiligung an laufenden Betriebskosten von fast einer Milliarden Euro zugesagt wurde. Findet der Vermittlungsausschuss nicht im September noch eine Einigung, dürfte dieses Vorhaben von Schwarz-Rot erst einmal gescheitert sein.

Auch der Nationale Bildungsrat scheiterte am föderalen Kompetenzgerangel in der Bildung. Experten sowie Vertreter von Bund und Ländern sollten ebenfalls zur Vereinheitlichung von Verhältnissen beitragen, etwa zur bundesweiten Angleichung des Abiturs. Doch es ging hier nicht um viel Geld und die Kultusminister begnügten sich nach der Absage von Baden-Württemberg und Bayern Ende 2019 schließlich doch mit einer eher unverbindlichen Expertenkommission ohne den Bund.

In einem ähnlich gelagerten Gekabbel zwischen Bund und Ländern hing länger auch der Digitalpakt Schule fest, ebenfalls ein Vorhaben des Koalitionsvertrags, das durch die Schulschließungen in der Corononavirus-Pandemie noch wichtiger wurde. In ähnlicher Größenordnung wie beim "Gute-Kita-Gesetz" fließt hier viel Geld, allerdings – wie sich etwa in Thüringen zeigt – erheblicher langsamer.

Beim "Gute-Kita-Gesetz" sieht die Bilanz insgesamt besser aus. Das Geld ist flott verteilt, und wofür es verwendet wird in bisher seltener Transparenz dokumentiert, etwa im kurzen Bericht vom Sommer 2020 noch unter Bundesministerium Giffey, der basiert auf einem umfangreicheren wissenschaftlichen Monitoring-Bericht.

Erwartet werden auch im Gesetz vereinbarte Evaluationen, ob und wie die Maßnahmen dazu beitragen, die gesteckten Ziele zu erreichen. Der erste Bericht sollte noch in diesem Jahr erscheinen. Ein weiterer war dann für 2023 geplant.

Das "Gute-Kita-Gesetz" ist ein Anfang

Bereits jetzt aber lässt sich sagen: Seinem Namen wird das "Gute-Kita-Gesetz" bestenfalls zur Hälfte gerecht. Denn – wie auch immer man "Qualität" auffasst – ein Großteil der Mittel floss und fließt in Dinge, die damit ohne Spitzfindigkeiten kaum zu verbinden sind. So ist es Union und SPD bei Wahrung der Länderkompetenzen kaum gelungen, bessere Strukturbedingungen für Qualität durchzusetzen.

Da mag etwa in Mecklenburg-Vorpommern mit der Beitragsentlastung die Betreuungsquote in bestimmten sozialen Gruppen erhöht worden sein und damit auch die Teilhabe ihrer Kinder an Bildungschancen. Trotzdem ist das ist eher Sozialpolitik. Für mehr pädagogische Qualität oder gleichwertigere Verhältnisse bei der Kinderbetreuung in Deutschland wäre aber vor allem eine Angleichung durch bessere Personalschlüssel ein zählbarer Schritt und eine Voraussetzung.

Dabei scheinen sich Unterschiede etwa zwischen Ost und West sowie zwischen einzelnen Regionen eher noch auszuwachsen, wenn die Mittel anteilig gleich über Länder mit unterschiedlichen Bedingungen ausgeteilt werden und es ihnen derart frei überlassen bleibt, selbst zu entscheiden, wo sie tatsächlich ankommen.

So mag das Versprechen "guter Kitas" in ganz Deutschland für ein Bundesgesetz etwas zu vollmundig gewesen sein. Es wurden damit jedoch Prozesse angestoßen, von denen im besten Fall zu hoffen wäre, dass sie nicht mehr aufzuhalten sind.

Mit dem "Gute-Kita-Gesetz" ist ein Anfang gemacht, vor allem aber auch ein Anspruch in die Welt gesetzt, den künftige Politiker in Bund und Ländern nicht mehr einfach umgehen können. Eine Fortsetzung würde den Kitas gut tun.

Quelle: MDR, ksc

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