Direkte Demokratie Volkes Wille: Volksbegehren, Volksentscheid & Co.

Die Bundesrepublik Deutschland ist als repräsentative Demokratie verfasst. Über Wahlen werden Volksvertreter gewählt, die den Willen des Volkes umsetzen sollen. Es gibt aber auch zahlreiche Instrumente, die eine unmittelbare Beteiligung von Bügerinnen und Bürgern an politischen Entscheidungen ermöglichen. Diese Elemente der direkten Demokratie, wie Volksbegehren, Volksentscheid und Bügerinitiativen, stehen auf Landes- und Kommunalebene zur Verfügung.

Rouzbeh Taheri, Sprecher der Initiative "Deutsche Wohnen & Co enteignen", steht vor einem Transparent '77.001 Unterschriften für Vergesellschaftung' und spricht zu anderen Mitgliedern und freiwilligen Helfern der Initiative vor der Übergabe der Unterschriften für ein Volksbegehren an die Senatsverwaltung für Inneres und Sport.
Das jüngste Volksbegehren aus Berlin hat bundesweit für Aufsehen gesorgt und eine Debatte über Vergesellschaftung ausgelöst. Hier übergibt die Initiative "Deutsche Wohnen & Co enteignen" Unterschriften an die Berliner Senatsverwaltung. Bildrechte: dpa

Demokratie hat zwei Gesichter. Die repräsentative Demokratie kommt zum Tragen, wenn gewählt wird. Egal ob Bundestag, Landtage, Kommunal- oder Stadtparlamente – immer übt der Souverän, das Volk, die Staatsgewalt aus, indem er Vertreter und Vertreterinnen bestimmt. So steht es in Artikel 20, Absatz 2 des Grundgesetzes (GG).

Aber dort taucht neben den "Wahlen" auch eine Möglichkeit zur "unmittelbaren Ausübung der Staatsgewalt" auf: Abstimmungen. Gemeint sind Instrumente der direkten Demokratie, wie Volksbefragung, Volksbegehren und Volksentscheid.

Bei genauerem Hinsehen stellt man schnell fest, dass es Möglichkeiten der direkten Demokratie weniger auf Bundesebene, sehr wohl aber auf Länderebene und kommunaler Ebene, gibt. Dort ist die direkte Bürgerbeteiligung in den Gemeindeordnungen und Landesverfassungen gesetzlich geregelt.

Direkte Demokratie auf Länderebene

Bei der Beteiligung der Bürger an der Gesetzgebung auf Länderebene (Volksgesetzgebung) gibt es in der Regel drei Stufen:

  1. Volksinitiative
  2. Volksbegehren
  3. Volksentscheid

Die Volksinitiative ist darauf ausgerichtet, den Landtag dazu zu bringen, sich mit einem bestimmten Tehma oder Gesetzentwurf zu beschäftigen. Inhaltlich bindend ist die Volksinitiative aber nicht. Lehnt das Parlament die Initiative ab, haben die Initiatoren die Möglichkeit, ihr Anliegen mit einem Volksbegehren weiter zu verfolgen. In Thüringen heißt die Volksinitiative "Bürgerantrag", in Sachsen "Volksantrag".

Das Volksbegehren ist ein Antrag an das Landesparlament, einen konkreten Gesetzesbeschluss zu fassen. Dabei kann es um ein bestehendes Landesgesetz gehen, um eine Änderung der Landesverfassung oder um die Schaffung eines ganz neuen Gesetzes. In der Regel erfolgt das Volksbegehren in zwei Schritten: erstens dem Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens und zweitens dem eigentlichen Volksbegehren.

Ganz konkret sieht das so aus, dass mit so genannten "freien Listen" zunächst über einen längeren Zeitraum hinweg Unterschriften gesammelt werden. Wenn ein Quorum von vier bis zwanzig Prozent der Wahlberechtigten erreicht ist, wird das Volksbegehren zugelassen. Trifft das Landesparlament auf ein Volksbegehren hin keinen Gesetzesbeschluss, kommt der Volksentscheid (auch Volksabstimmung) ins Spiel.

Der Volksentscheid als dritte und letzte Stufe der Volksgesetzgebung ist bindend und hat den gleichen Wert wie ein Parlamentsbeschluss. Hier entscheiden die Wahlberechtigten unmittelbar über die Annahme oder Ablehnung einer Gesetzesvorlage. In den meisten Bundesländern ist die Zustimmung von mindestens einem Viertel aller Wahlberechtigten nötig, bei Verfassungsänderungen sogar der Hälfte aller Wahlberechtigten (Zustimmungsquorum). Eine der wenigen Ausnahmen ist Bayern, das bei Verfassungsänderungen ein Zustimmungsquorum von 25 Prozent vorsieht. 

Aber die Volksgesetzgebung kann nicht nur von den Bürgerinnen und Bürgern ausgehen. Per Beschluss können auch Landesparlamente einen Volksentscheid initiieren. In manchen Fällen ist ein Volksentscheid sogar vorgeschrieben (Referendum) – etwa bei einer Änderung der Landesverfassung durch den Landtag.

Direkte Demokratie auf Kommunalebene

Die Prinzipien der Volksgesetzgebung sind auf kommunaler Ebene im Grunde die gleichen wie auf Landesebene. Nur Begrifflichkeiten und Details unterscheiden sich. So bringen sich Bürgerinnen und Bürger in ihrer Kommune über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide ein.

In jedem Antrag (Bürgerbegehren) auf einen Bürgerentscheid muss eine Frage benannt sein, die klar mit "Ja" oder "Nein" zu beantworten ist. Zum Beispiel: "Sind Sie dafür, dass Straße XY in eine Fußgängerzone umgewandelt wird?" Für ein erfolgreiches Bürgerbegehren müssen die Antragsteller eine Mindestanzahl an Unterschriften von Wahlberechtigten einer Gemeinde sammeln. Diese Anzahl (Unterschriftenquorum) ist je nach Bundesland und Gemeindegröße unterschiedlich. Je größer die Kommune ist, desto geringer muss das Quorum ausfallen. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass es in Großstädten schwieriger ist, Menschen für direkte Demokratie zu gewinnen.

Das Abstimmungsergebnis eines Bürgerentscheids hat die gleiche Wertigkeit wie ein Ratsbeschluss und darf in den meisten Bundesländern innerhalb einer Frist von ein bis drei Jahren nicht geändert werden.

Direkte Demokratie auf Bundesebene

Das Grundgesetz sieht eine direkte Bürgerbeteiligung im Bund nur in wenigen Fällen vor. Einer ist die mögliche Neugliederung des Bundesgebiets. Man spricht dann von sogenannten Territoritalplebisziten.

Eine weitere direktdemokratische Beteiligung des Volkes an Sachentscheidungen im Rahmen der Verfassung sieht das Grundgesetz nicht vor.

Wissenschaftlicher Dienst Deutscher Bundestag

Der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages hat zuletzt 2017 ein Dossier erarbeitet, in dem es um die Frage geht, wie es um die direkte Demokratie im Bund und in den Ländern steht. Rein formal wird darin noch die Beteiligung des Volkes an der Verfassungsablösung nach Art. 146 GG erwähnt. Dort ist festgehalten, dass das Grundgesetz an dem Tag seine Gültigkeit verliert, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die vom deutschen Volk in freier Entscheidung beschlossen wurde. Hintergrund ist, dass die Mütter und Väter des Grundgesetzes selbiges als Übergangstext angelegt haben. Verfassungsrechtlich hat sich das Grundgesetz jedoch im Laufe der letzten 70 Jahre bewährt, so dass Art. 146 GG de facto keine Rolle mehr spielt.

Die Gründe für diese Beschränkung direkter Demokratie auf Bundesebene liegen in den Gründungsjahren der Republik. Der Parlamentarische Rat, der das Grundgesetz ausgearbeitet hat, hatte noch die negativen Erfahrungen mit Volksentscheiden in der Weimarer Republik und Volksabstimmungen während der nationalsozialistischen Diktatur in Erinnerung. Außerdem warf der Kalte Krieg schon seinen langen Schatten voraus. Man hatte Angst vor einer Instrumentalisierung durch kommunistische Kräfte.

Ruf nach mehr direkter Demokratie im Bund

Die begrenzten Abstimmungsmöglichkeiten auf Bundesebene reichen vielen Menschen nicht aus. Und so gab es seit Gründung der Bundesrepublik bereits mehrere Versuche, Volksbegehren und Volksentscheide auf Bundesebene einzuführen. 1993 hätte es beinahe geklappt. In der nach der Wende eingesetzten Gemeinsamen Verfassungskommission gab es ein Mehrheit dafür. Allerdings wurde die für eine Verfassungsänderung erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit verfehlt.

Einen aktuellen Gesetzentwurf hat der Verein "Mehr Demokratie" vorgelegt. Er setzt sich schon lange für bundesweite Volksbegehren und Volksentscheide ein. Der Verein findet, dass Bürgerinnen und Bürger auch auf Bundesebene das Recht haben sollten, Gesetzesinitiativen zu starten. Dazu müssten mindestens 100.000 Unterschriften gesammelt werden, so dass der Gesetzesvorschlag im Bundestag behandelt wird.

Vorbild Schweiz?

Als Paradebeispiel für gelingende Volksbeteiligung auf Bundesebene wird seit jeher die Schweiz herangezogen. Dort gibt es jedes Jahr mehrere sogenannte eidgenössische Volksabstimmungen. Beachtung über die Landesgrenzen hinaus bekam zuletzt etwa die Initiative zur Abschaffung der Radio- und Fernsehgebühren im Jahr 2018, die allerdings scheiterte.

Dieses Thema im Programm: MDR AKTUELL RADIO | 27. Juni 2019 | 13:00 Uhr