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Gebietsreform und Verwaltungsreform in Thüringen

Was ist eine Gebietsreform?

Bei einer Gebiets- oder Kreisreform werden einzelne Landkreise oder kreisfreie Städte zu größeren Kreisen zusammengelegt. In der Vergangenheit wurde dieser Schritt vor allem in Kreisen mit wenigen Einwohnern oder schwindenden Einwohnerzahlen gegangen. Gebietsreformen gibt es oft da, wo mittelfristig mit sinkenden Einwohnerzahlen zu rechnen ist.

Deutschlandweit gibt es laut dem Deutschen Landkreistag 294 Landkreise. Die meisten davon haben zwischen 100.000 und 200.000 Einwohner. Hinzu kommen derzeit 107 kreisfreie Städte, die teilweise deutlich mehr Einwohner haben.

In Thüringen wurden die Kreise 1994 reformiert. Dabei entstanden 17 Landkreise und sechs kreisfreie Städte. Im Vergleich mit Sachsen und Sachsen-Anhalt sind das sehr viele Kreise mit deutlich weniger Einwohnern. So hat die kreisfreie Stadt Eisenach nur 43.000 Einwohner und mit Erfurt gibt es nur einen Kreis mit mehr als 200.000 Einwohnern.

Zu einer Gebietsreform gehört oft auch die Neustrukturierung von Gemeinden. Da viele Gemeinden zu klein sind oder schrumpfen, macht das Land Vorgaben: Die Gemeinden müssen sich mit anderen Gemeinden zusammenschließen oder in Städte eingliedern lassen.

Warum gibt es in Thüringen eine Reform?

Die rot-rot-grüne Landesregierung will Thüringen neu strukturieren. Sie begründet die Reformpläne mit den sinkenden Einwohnerzahlen in Thüringen. 1990 lebten im Freistaat noch mehr als 2,6 Millionen Menschen, derzeit sind es knapp 2,2 Millionen. Bis zum Jahr 2030 soll die Einwohnerzahl unter die Zwei-Millionen-Marke sinken. Grundlage dieser Annahmen sind Berechnungen des Landesamtes für Statistik.

Weniger Menschen und ein höheres Durchschnittsalter der Bevölkerung bedeuten geringere Steuereinnahmen. Dazu kommen weniger Zuwendungen vom Bund und von der Europäischen Union. Die Gemeinden in Thüringen müssen also mit weniger Geld rechnen.

Die Reform soll ihnen helfen, mit den sinkenden Einnahmen umzugehen und den Geldbeutel des Landes zu schonen. Um leistungsfähig zu bleiben und von den Einwohnerzahlen auf einem ähnlich hohen Stand zu bleiben, hat Rot-Rot-Grün eine Reform auf den Weg gebracht. Sie besteht aus drei Teilen: der Gebietsreform und Gemeindereform, der Funktionalreform und der Verwaltungsreform.

Welche Pläne verfolgte die Landesregierung bei der Gebietsreform?

Der damalige Innenminister Holger Poppenhäger (SPD) wollte die 17 Landkreise Thüringens auf acht Kreise reduzieren. So sollten sich benachbarte Kreise zusammenschließen und einen neuen Landkreis bilden. Von den sechs kreisfreien Städten sollten Erfurt, Jena, Gera und Weimar kreisfrei bleiben. Das Modell basierte auf dem Vorschaltgesetz, das die Grundlage für die Gebietsreform bildete.

Das Gesetz legte fest, dass Landkreise künftig mindestens 130.000 Einwohner und höchstens 250.000 Einwohner haben dürfen. Außerdem darf ein Landkreis eine Fläche von 3.000 Quadratkilometern nicht überschreiten. Kreisfreie Städte sollen mindestens 100.000 Einwohner haben - in Thüringen trifft dies nur auf Erfurt und Jena zu. Die kreisfreien Städte Weimar und Gera leisteten jedoch erfolgreich Widerstand gegen die Pläne des Innenministeriums, sodass Poppenhäger auch ihnen die Kreisfreiheit in Aussicht stellte.

Kreisangehörige Gemeinden sollten künftig mindestens 6.000 Einwohner haben. Da viele Gemeinden zu klein sind, müssen sie sich mit anderen Gemeinden zusammenschließen oder in Städte eingliedern lassen. Die Gemeinden Thüringens hatten zunächst Zeit, freiwillige Lösungen für eine Auflösung, einen Zusammenschluss oder eine Eingliederung zu finden. Sollte dies nicht geschehen, wollte das Land Vorgaben machen.

Warum scheiterte die Kreisreform?

Kritik gegen die Gebietsreform gab es von Beginn an. Besonders das Vorschaltgesetz war den Gegnern ein Dorn im Auge. So stellte sich die Opposition im Landtag aus CDU und AfD von Anfang an gegen das Gesetz. Widerstand kam auch vom Gemeinde- und Städtebund und von Bürgerzusammenschlüssen. Aber auch einige kommunale Politiker mit Parteibüchern der Regierungsfraktionen wie Weimars damaliger Oberbürgermeister Stefan Wolf (SPD) oder einige Landräte stellten sich gegen die Reform in ihrer geplanten Form. Am Ende der Debatte meldete auch der Grüne Koalitionspartner immer mehr Zweifel an.

Die Kritiker bemängelten, dass die Reform über die Köpfe der Bürger, Gemeinden und Landkreise hinweg entschieden werde. Durch die Vergrößerung von Kreisen und Gemeinden werde ihnen ein Teil ihrer regionalen Identität genommen. Außerdem müssten Menschen längere Wege zu Behörden in Kauf nehmen. Die Distanz zwischen Politikern und Bürgern vergrößere sich zudem, worunter die Bürgernähe leide. Ein weiterer wichtiger Kritikpunkt war, dass eine Kreisgebietsreform gar keine Einsparungen erbringe.

Die CDU-Fraktion im Landtag legte gegen das Vorschaltgesetz Verfassungsbeschwerde ein, der das Verfassungsgericht in Weimar stattgab. Allerdings wurde nicht der Inhalt des Gesetzes für nichtig erklärt. Vielmehr wurde ein formeller Fehler im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren bemängelt: Als das Gesetz verabschiedet wurde, war das Protokoll einer Anhörung der kommunalen Spitzenverbände im Juni 2016 im Innenausschuss des Landtages noch nicht veröffentlicht worden. Dies, so sagte es das Verfassungsgericht, wäre aber zwingend notwendig gewesen. Den Abgeordneten müssten alle Informationen zur Verfügung stehen, die sie brauchen, um zu einer Entscheidung zu gelangen.

Die rot-rot-grünen Koalitionäre schoben die Reform daraufhin zunächst auf. Als sich immer mehr kritische Stimmen auch aus den eigenen Reihen zu Wort meldeten, stoppten sie die Kreisreform schließlich im Dezember 2017. Damit kippte ein zentrales Projekt, das im Koalitionsvertrag festgeschrieben war.

Wie ging es mit der Gebietsreform weiter?

Die Koalitionsparteien versicherten, dass es eine Zwangsreform auch nach 2019 nicht geben werde. Stattdessen bauten sie auf eine engere Zusammenarbeit benachbarter Landkreise. Diese könnten laut Regierungschef Bodo Ramelow (Linke) etwa einen gemeinsamen Amtstierarzt beschäftigen und dadurch unnötige Ausgaben für Parallelstrukturen einsparen.

Zudem setzt Thüringen nun auf freiwillige Gemeindezusammenschlüsse. Gemeinden, die sich dazu entschließen, sollen vom Land finanziell gefördert werden - und zwar mit 200 Euro pro Einwohner der jeweiligen Gemeinden. Das erste Gesetz zur freiwilligen Neugliederung von Gemeinden trat im Juli 2018 in Kraft. 13 freiwillige Zusammenschlüsse von 49 Kommunen waren dabei berücksichtigt.

Das zweite Gesetz trat Anfang 2019 in Kraft und betraf über 260 Gemeinden. Dabei zeigte sich Thüringens Innenminister Georg Maier (SPD) nachsichtig. Denn zahlreiche Kommunen erreichten nicht die angepeilte Mindestgröße von 6.000 Einwohnern. In der dritten Runde sind rund 70 Orte betroffen. Der Gesetzentwurf soll noch vor der Landtagswahl beschlossen werden.

Bis Ende 2019 werden damit 380 Thüringer Gemeinden neu sortiert. Betroffen sind über 900.000 Einwohner Thüringens.

Um was geht es bei der Funktionalreform und Verwaltungsreform?

Neben der Neugliederung von Gebieten plante die Landesregierung weitere Reformen. Zum einen sollten einige staatliche Aufgaben vom Land auf die Kommunen übertragen werden, um kreisfreie Städte und Landeskreise zu stärken. Ende 2016 verabschiedete der Landtag zunächst ein Grundsätzegesetz, auf Basis dessen geklärt werden sollte, welche Aufgaben künftig am besten vom Land oder von den Kommunen erledigt werden.

Zum anderen sollte die Verwaltung neu strukturiert werden. Rot-Rot-Grün strebte dazu einen zweistufigen Aufbau der Verwaltung mit Wegfall der Mittelbehörden an. Ende Dezember 2018 beschloss der Landtag das Verwaltungsreformgesetz, das Landesbehörden neu sortiert. Erklärtes Ziel: nicht nur Geld und Stellen einsparen, sondern die Verwaltung auch fit für die Zukunft und Digitalisierung machen.

Unterhalb des Umweltministeriums entstand aus mehreren Behörden das Landesamt für Umwelt, Bergbau und Naturschutz. Im Bereich des Infrastrukturministeriums entstanden drei neue Landesämter - unter anderem für den ländlichen Raum sowie für Bau und Verkehr. Dafür werden 13 Behörden, Einrichtungen und Landesbetriebe aufgelöst. Unterhalb des Finanzministeriums gibt es ein neues Landesamt für Finanzen. Die Landesfinanzdirektion als Mittelbehörde wurde aufgelöst.

Wie ist ein Gebietsübertritt in Deutschland geregelt?

Die "Neugliederung des Bundesgebiets" ist in Artikel 29 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland geregelt. "Daraus ergeben sich drei Optionen für den Wechsel eines ganzen Kreises", erklärt der Staatsrechtler Professor Matthias Ruffert, der an der Universität Jena lehrt und Mitglied des Thüringer Verfassungsgerichtshofes ist.

Option 1, die in Absatz 7 festgeschrieben ist, scheide von vornherein aus, so Ruffert: Ein Staatsvertrag zwischen Thüringen und dem jeweiligen Nachbarland, der durch ein Bundesgesetz flankiert wird, das im Bundestag verabschiedet und vom Bundesrat bestätigt wird. Der Grund: Diese Variante ohne eine direkte Beteiligung der Wähler in beiden Ländern gilt nur für Gebiete mit weniger als 50.000 Einwohnern. Sowohl der Landkreis Eichsfeld als auch die Kreise Sonneberg und Hildburghausen sind derzeit deutlich einwohnerstärker.

Bleiben nur zwei Varianten, die jeweils Volksentscheide erfordern: Entweder erlässt der Bundestag ein Gesetz, das in den betroffenen Ländern jeweils zur Abstimmung gestellt wird. Ein Viertel der Wahlberechtigten zum Bundestag müsste abstimmen, damit das Referendum gültig ist - und vereinfacht gesprochen die Mehrheit für einen Gebietswechsel stimmen, damit der Kreis "rübermachen" kann.

Die andere Variante mit Volkes Stimme: Die betroffenen Landesregierungen schließen einen Staatsvertrag, bringen diesen in ihre Landtage ein - und lassen darüber auch noch den Bundestag abstimmen. "Der Bundestag dürfte darauf warten, sich damit zu befassen", frotzelt Staatsrechtler Ruffert.

Für den unwahrscheinlichen Fall, dass der Staatsvertrag all diese Hindernisse überwindet, sehen die Mütter und Väter des Grundgesetzes wiederum einen Volksentscheid vor. Immerhin lassen sie dafür eine Beschränkung auf die betroffenen Gebiete zu, sprich Landkreise. Es gilt wieder: Ein Viertel der Wahlberechtigten muss sich zur Urne bewegen, die Mehrheit zustimmen. Übrigens: Professor Ruffert glaubt, dass keine dieser Varianten jemals umgesetzt wird: "Wir haben wirklich andere Probleme."

Karte zur Gemeindegebietsreform

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Hintergründe und Dokumente

Chronologie Die Kreisgliederung Thüringens seit 1990

Am 3. Oktober 1990 wurde das Land Thüringen wieder gegründet. Es setzte sich aus den früheren DDR-Bezirken Erfurt, Gera und Suhl zusammen. Das Land hatte 35 Landkreise sowie fünf Stadtkreise. Bildrechte: MITTELDEUTSCHER RUNDFUNK
Erstmals verändert wurden die Kreisgrenzen mit der Gebietsreform, die am 7. Juli 1994 in Kraft trat. Damals wurden durch Fusionen von zwei oder mehr Altkreisen größere Landkreise gebildet. Einige Kreise wie Nordhausen und Sonneberg blieben unverändert. Die Gesamtzahl der Landkreise verringerte sich von 35 auf 17. Zu den fünf kreisfreien Städten kam eine sechste hinzu: Eisenach. Bildrechte: MITTELDEUTSCHER RUNDFUNK
Eine von der Landesregierung im Jahr 2011 berufene Expertenkommission hatte im Februar 2013 vorgeschlagen, die Zahl der Landkreise durch Fusionen von 17 auf acht zu reduzieren. Von den sechs kreisfreien Städten sollten nur zwei übrig bleiben: Erfurt und Jena. Gera, Weimar, Suhl und Eisenach sollten den sie umgebenden Landkreisen eingegliedert werden. Bildrechte: MDR.DE / Expertenkommission Funktional- und Gebietsreform
Noch weiter ging der Präsident des Thüringer Landesrechnungshofes, Sebastian Dette. Er plädierte dafür, vier Großkreise in den Grenzen der bereits bestehenden Thüringer Planungsregionen zu bilden. Einzige kreisfreie Stadt solle Erfurt sein.

Ein ähnliches Modell schlug die Linke-Fraktion im Thüringer Landtag vor. Sie empfahl ebenfalls, die vier Planungsregionen zum Ausgangspunkt der Überlegungen von Kreisgebietsreformen zu machen. Jedoch legte sie sich bei der Zahl der Kreise nicht fest. Vorstellbar wären laut Linke-Konzept acht Regionalkreise. Letztlich müsse der Diskussionsprozess zeigen, wie viele Kreise am Ende übrig bleiben. Die kreisfreien Städte wollte die Linke in die verschiedenen Regionalkreise integrieren.
Bildrechte: MDR.DE
Ein Vorschlag des Landrates des Eichsfeldkreises, Werner Henning (CDU) zur Neugliederung der Landkreise in Nordthüringen. Er empfahl in einem Brief an der Linke-Landtagsfraktion vom August 2012, den Eichsfeldkreis und den Kyffhäuserkreis um Gebiete der angrenzenden Landkreise Nordhausen und Unstrut-Hainich-Kreises zu erweitern. Allerdings wollte Henning in den Eichsfeldkreis nur Kommunen ohne Schulden übernehmen. Bildrechte: MDR.DE
Vorschläge des Thüringer Innenministeriums zur Gebietsreform vom 11. Oktober 2016. Hier sind acht Landkreise und zwei kreisfreie Städte zu sehen. Der Vorschlag folgte einem Gutachten des Verwaltungswissenschaftlers Professor Jörg Bogumil von der Ruhr-Universität Bochum. Bildrechte: MDR Thüringen
Die Industrie- und Handelskammern, die Handwerkskammern in Thüringen sowie die Bundesagentur für Arbeit legten im Dezember 2016 einen eigenen Vorschlag zur Kreisgliederung vor. Er unterscheidet sich kaum von dem der Landesregierung. Jedoch sollte der Kreis Sömmerda mit dem Weimarer Land und Weimar zusammengehen, der Kreis Saalfeld-Rudolstadt hingegen mit seinen beiden Nachbarn im Osten fusionieren. Bildrechte: MDR/Wolfgang Hentschel
Am 19. April 2017 legte der damalige Innenminister Holger Poppenhäger (SPD) einen neuen Vorschlag für eine Kreisneugliederung vor. Hier sind einige Kreisfusionen anders als im Konzept vom Herbst 2016, außerdem sollten Gera und Weimar die Kreisfreiheit behalten. Poppenhäger begründete die Änderungen mit fachlichen Stellungnahmen aus den Regionen. Außerdem machte das Innenministerium Vorschläge, welche Städte künftig die Kreisstädte sein sollen (rot). Bildrechte: MDR THÜRINGEN